Върховенството на правото на Съюза и принципът на предимството

Рубриката "Съдебната практика на Съда на Европейския съюз" на предаването "Законът и Темида" се излъчва със съдействието на Съда на Европейския съюз. Можете да я слушате веднъж месечно, всеки последен петък на месеца от 10.00 часа по програма "Христо Ботев". Това е тринадесетото издание.

В тринадесетата рубрика, посветена на съдебната практика на Съда на Европейския Съюз (СЕС), ще разгледаме две решения от изключителна важност, засягащи конституционна съдебна практика в държави членки и отнасящи се до върховенството на правото на Съюза и принципа на предимството (на примата) при неговото прилагане в националния правен ред, с който държавите членки са длъжни да се съобразяват.

• Първото решение се отнася до нарушаването от страна на полския Конституционен съд на редица основни принципи на правото на Съюза, който не се е съобразил и с обвързващото действие на юриспруденцията на Съда в Люксембург. В същото решение Съдът (СЕС) констатира и че полският Конституционен съд не е независим и безпристрастен съд поради допуснатите от него тежки нарушения при назначаването на трима конституционни съдии и на неговия председател. Освен това, създадената конституционна съдебна практика в Полша е пречка юрисдикциите в страната да прилагат правото на Съюза съгласно принципа на предимството и директния ефект, а също съгласно тълкуването му от Съда на ЕС.

• Второто решение дава отговор на отправено преюдициално запитване от Софийски градски съд относно принципа на предимството на правото на Съюза с оглед твърдяно по делото несъответствие на националното право с националната конституция и с правото на Съюза, както и какви са условията за сезиране на Конституционния съд и предварителното сезиране на Съда на ЕС с преюдициално запитване. Когато една национална разпоредба противоречи на Конституцията и има съмнения, че противоречи и на правото на ЕС, към кого следва да се обърне националният съдия – към Съда на ЕС или към Конституционния съд?

Първото дело е C-448/23 Комисия/Полша (Контрол за произнасяне ultra vires в практиката на Съда – Предимство на правото на Съюза), с предмет на иска за установяване на неизпълнение на задължения от страна на държава членка, на основание чл. 258 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), предявен на 17 юли 2023 г. срещу Република Полша от Европейската комисия, подпомагана от встъпилите страниКралство Белгия и Кралство Нидерландия. В разглежданото решение, произнесено на 18 декември 2025 г., Съдът в Люксембург, заседаващ в голям състав, анализира съвместимостта и съответствието на съдебната практика на Конституционния съд в Полша, както и на процедурите по назначаване на негови членове и председател със съдебната практика на Съда на ЕС относно върховенството на европейското право, принципа на правовата държава и по-специално на концепцията за независим и безпристрастен съд.

Ето обстоятелствата, предхождащи разглеждания казус:

На първо място, процедурата за назначаване на трима съдии в Конституционния съд на Полша през декември 2015 г.

На 8 октомври 2015 г., по време на седмия си парламентарен мандат Сеймът (долната камара на двукамарния парламент на Полша) избира пет лица на съдийски длъжности в Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд, Полша). Трима от тях е трябвало да заместят съдии, чийто мандат изтича на 6 ноември 2015 г., а двама от тях — да заместят съдии, чийто мандат изтича през декември 2015 г. Един месец по-късно, след парламентарните избори от 25 октомври 2015 г., по време на осмия си парламентарен мандат Сеймът приема пет резолюции, в които се констатира "липсата на правно действие" на резолюциите от 8 октомври 2015 г. на седмия парламентарен мандат на Сейма и се призовава президентът на Република Полша да се въздържи от полагане на клетва на лицата, избрани за конституционни съдии с тези резолюции. На 2 декември 2015 г. новият Сейм избира отново пет лица на съдийски длъжности в Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд), като трима от тях - да заместят съдиите, чийто мандат е изтекъл на 6 ноември 2015 г., а другите двама — да заместят съдиите, чийто мандат изтича през декември 2015 г. На 3 и 9 декември 2015 г. тези пет лица полагат клетва пред президента на Република Полша. Тогавашният председател на Конституционния съд обаче отказва четирима от положилите клетва съдии да заседават, докато не бъде изяснен въпросът за валидността на избирането им от Сейма.

В този контекст Конституционният съд се произнася с две решения, в които по същество постановява, че изборът по време на седмия парламентарен мандат на Сейма на тримата съдии, предназначени да заменят съдиите, чийто мандат изтича на 6 ноември 2015 г., е валиден, но че Сеймът е нямал право да избира по време на същия парламентарен мандат другите двама съдии, които да заместят тези, чийто мандат изтича през декември 2015 г., а именно по време на новия осми парламентарен мандат на Сейма.Конституционният съд подчертава също, че президентът на Република Полша е длъжен да организира полагането на клетвата на тримата съдии, избрани през октомври 2015 г. и че той не разполага с никаква свобода на преценка в това отношение. Въпреки тези решения обаче нито едно от трите лица, избрани на 8 октомври 2015 г., не полага клетва пред президента на Република Полша, нито встъпва в длъжност в Конституционния съд.

Впрочем по този повод, с решение от 7 май 2021 г., Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) в Страсбург, сезиран от дружество, чиято конституционна жалба е отхвърлена от полския  Конституционен съд, постановява, че при назначаването в този съд на един от съдиите в колегиума, разгледал конституционната му жалба, са налице сериозни нередности, които нарушават самата същност на правото на "съд, създаден в съответствие със закона", закрепено в чл. 6 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ). Този съд стига до извода, че жалбоподателят е бил лишен от това право поради участието на незаконно избран съдия в производството пред Конституционния съд. В случая е налице явно нарушение на полското право в областта на назначаването на съдиите в Конституционния съд както от Сейма, така и от президента на Република Полша, тъй като на 2 декември 2015 г. по време на осмия парламентарен мандат Сеймът е избрал три лица, сред които спорният съдия, на мястото на трима съдии, чийто мандат е изтекъл на 6 ноември 2015 г., въпреки че тези длъжности вече са били заети от трите лица, избрани от Сейма на 8 октомври 2015 г., по време на седмия парламентарен мандат. Освен това ЕСПЧ изтъква, че президентът на Република Полша е отказал да положат клетва тримата законно избрани лица на 8 октомври 2015 г., но го прави в нарушение за тримата избрани на 2 декември 2015 г. ЕСПЧ заключава, че това нарушение е толкова тежко, че накърнява легитимността на изборния процес и засяга самата същност на правото на "съд, създаден със закон", както и принципа на правовата държава.

На второ място, процедурата за назначаване на председателя на Конституционния съд на Полша

На 20 декември 2016 в 9.30 ч. конституционният съдия (J.P.), на когото току-що е възложено временно да изпълнява функциите на председател на Конституционния съд, свиква заседание на общото събрание за същия ден в 13.30 ч., с цел да бъдат избрани кандидатите за длъжността председател на този съд, които да бъдат представени на президента на Република Полша. Един от съдиите настоява за отлагане на общото събрание с аргумента, че предвид краткия срок за призоваване всички конституционни съдии няма да могат да участват в общото събрание. Временно изпълняващият длъжността председател (J.P.), обаче не уважава това искане.

От четиринадесетте съдии на Конституционния съд, които са присъствали на общото събрание, само шест съдии, сред които тримата нередовно избрани и назначени съдии (H.C., L.M. и M.M.), се съгласяват да участват в избора на кандидати за длъжността председател на този съд. След като временно изпълняващият длъжността председател (J.P.), получава пет гласа и един от нередовно избраните (M.M.) получава един глас, те са представени на президента на Република Полша като кандидати за тази длъжност. На 21 декември 2016 г. президентът на Република Полша назначава временно изпълняващият функциите (J.P.) на длъжността председател на Конституционния съд.

На трето място, последващите две спорни Решения на полския Конституционен съд от 14 юли и 7 октомври 2021 г.

На 14 юли 2021 г. и на 7 октомври 2021 г. полският Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд) постановява две решения относно несъвместимостта с полската конституцияна съдебната практика на Съда в Люксембург, свързана по-специално със задължението на Република Полша, произтичащо от чл. 19, пар. 1, ал. 2 от Договора за Европейския съюз (ДЕС), да се осигури ефективна съдебна защита. В тези две свои решения полският Конституционен съд приема, че някои разпоредби на Договорите, така както са тълкувани от Съда, противоречат на конституцията на страната и изрично определя практиката на Съда относно правото на ефективна правна защита като надхвърляща предоставените му правомощия (ultra vires).

·                Решението от 14 юли 2021 г.

На 14 юли 2021, полският Конституционен съд постановява решениеотносно определението от 8 април 2020 г. на Съда на ЕС, с което са наложени на Република Полша временни мерки относно организацията и компетентността на полските съдилища и производството пред тях. Съдът задължава Република Полша да спре прилагането на разпоредбите, които предоставят на дисциплинарната колегия на Върховния съд правомощието да се произнася по дисциплинарните дела относно съдии. Целта на тази мярка е да се опази правото на ефективна съдебна защита, предвид наличието на съмнения в независимостта и безпристрастността на дисциплинарната колегия. Полският Конституционен съд е сезиран от дисциплинарната колегия на Върховния съд да се произнесе по въпроса за съвместимостта с полската конституция на тези временни мерки и по-специално по въпроса за задължението ѝ да спре прилагането на националните законови разпоредби, предоставящи на тази колегия компетентност по дисциплинарни дела срещу съдии. Полският Конституционен съд отсъжда, че "доколкото Съдът налага задължения ultra vires на Република Полша като държава членка на ЕС, предписвайки тези временни мерки, чл. 4, пар. 3, ал.2 ДЕС във връзка с чл. 279 ДФЕС, противоречи на чл. 2, чл. 7, чл. 8, пар. 1 и чл. 90, пар. 1 във връзка с чл. 4, пар. 1 от полската конституция, поради което не попада в обхвата на принципа на предимството на правото на Съюза и на принципа на неговия директен ефект (пряко приложение)."

·                Решението от 7 октомври 2021 г.

На 7 октомври 2021, Пленумът на Конституционния съд, сезиран от  председателя на Министерския съвет, постановява решението си, с което не приема последиците за националните юрисдикции от прилагането на чл. 19, пар. 1, ал. 2  ДЕС, както е тълкуван от Съда на ЕС, като отхвърля признатото от него правомощие на националните съдилища да осъществяват контрол за законност на процедурите за назначаване на магистрати, включително на решенията на полския Национален съдебен съвет и да се произнасят по наличието на допуснати нарушения в тези процедури.

Ето казусът:
Европейската комисия счита, че въпросните решения на полския Конституционен съд са издадени в нарушение на редица основни принципи на правото на Съюза. По тази причина, на 22 декември 2021 г. тя изпраща на Република Полша уведомително писмо с което я информира, че поради тълкуването на полската конституция от Конституционния съд в спорните решения, Република Полша не е изпълнила задълженията си по чл. 19, пар. 1, ал. 2  ДЕС, тъй като са накърнени принципа на ефективна съдебна защита, принципите на предимството, автономността, ефективността и еднаквото прилагане на правото на Съюза, както и принципа на задължителната сила на актовете на Съда на ЕС. Комисията изтъква и допуснатите нарушения при назначаването на тримата съдии и на председателката на полския Конституционен съд, поради което той не представлява независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон.

Поради липсата на съобразяване с мотивираното становище на Комисията, тя сезира Съда в Люксембург с иск срещу Полша за установяване на неизпълнение на нейните задължения.

В решението си Съдът изцяло уважава иска на Комисията и констатира неизпълнението на редица задължения от страна на Полша.

Съдът подчертава, че решението, постановено от полския Конституционен съд на 7 октомври 2021 г., противоречи на принципа на ефективна съдебна защита, доколкото в разрез с практиката на Съда отрича правомощието на националните съдилища да осъществяват контрол за законност на процедурите за назначаване на магистрати, както и правомощието им да се произнасят по допуснати нарушения в тези процедури. С решението си от 14 юли 2021 г. полският Конституционен съд също се произнася в противоречие с този принцип, като отказва да признае задължителната сила на наложените от Съда на ЕС временни мерки относно организацията и компетентността на полските съдилища и производството пред тях.

Освен това, въпросните спорни решения влизат в противоречие с основните характеристики на правния ред на Съюза, създавайки пречка за полските публични органи да прилагат нормите на първичното право на Съюза.

Съдът припомня, че Полша не може да изтъква като аргумент конституционната си идентичност, за да се отклонява от спазването на общите ценности, прогласени в чл. 2 ДЕС, като правовата държава, ефективната съдебна защита и независимостта на правосъдието. Всъщност именно на тези ценности се гради самата идентичност на Съюза, към който Полша се е присъединила по свой избор. След присъединяването тези ценности добиват конкретно изражение в определени правно обвързващи задължения, от които държавите членки не могат да се освобождават.

Наред с това, националните съдилища не могат да определят едностранно обхвата и границите на предоставената на Съюза компетентност. Тези въпроси неизбежно предполагат тълкуване на правото на Съюза и в рамките на установената с Договорите правораздавателна система, те са от изключителната компетентност на Съда на ЕС. Особено автономността и ефективността на правния ред на Съюза не допускат никакъв външен контрол над актовете, които Съдът постановява при упражняването на изключителната си компетентност да дава окончателно и задължително тълкуване на правото на Съюза и да осъществява контрола за законност на актовете на Съюза. Евентуалните съмнения на националните съдилища относно обхвата на правомощията на Съюза или относно валидността на даден акт от правото на Съюза, могат да бъдат отстранявани само в диалог със Съда посредством преюдициалното производство. Това важи включително, когато тези съмнения се отнасят до даденото от Съда тълкуване на правото на Съюза.

Накрая, Съдът заключава, че назначенията на тримата съдии в полския Конституционен съд през декември 2015 г. и на председателката на този съд през декември 2016 г. са извършени в нарушение на основополагащи правила на процедурите за назначаване в Полша. Поради това полският Конституционен съд не отговаря на изискванията за създаден със закон независим и безпристрастен съд по смисъла на правото на Съюза.

Второто дело е C-56/25 Петличев, с предмет преюдициално запитване, отправено на основание чл. 267 ДФЕС от Софийски градски съд (СГС), в рамките на наказателно производство и с участието на Софийска градска прокуратура. В решението,произнесено на 12 февруари 2026 г. Съдът в Люксембург дава практически насоки как да бъде спазен принципът на предимството на правото на Съюза и при какви условия би трябвало да бъде сезиран Конституционния съд в случай на съмнения относно последиците от действието на правото на Съюза.

Ето казусът:
Повдигнато е обвинение срещу лице за притежание и разпространение на наркотици. Според националната правна уредба квалификацията на разглежданото престъпление се извършва на базата на изчислената парична стойност на незаконните вещества, в конкретния случай определена в "големи размери", а не с оглед на количеството на държаното активно действащо вещество или индивидуалните дози, които могат да бъдат извлечени от него.

Запитващата юрисдикция счита, че националните разпоредби за определянето на паричната стойност на наркотичните вещества противоречат на принципа на пропорционалност на наказанията, признат както от българската конституция, така и от правото на Съюза. СГС подчертава, че когато оспорената национална разпоредба попада в приложното поле на правото на Съюза, както е в разглеждания случай, условията за сезиране на Конституционния съд не позволяват на запитващата юрисдикция да сезира най-напред Конституционния съд. В съответствие с чл. 150, ал. 2 от българската конституция, искането за упражняване на контрол за конституционосъобразност на такава разпоредба трябва да съдържа аргументирана преценка на приложимото право, включително относно последиците от действието на правото на Съюза, тъй като в противен случай това искане би било отхвърлено като недопустимо от Конституционния съд.

Следователно, ако национална разпоредба противоречи на правото на ЕС, решаващата юрисдикция не може да поиска обявяването й за противоконституционна от Конституционния съд, тъй като първо трябва да бъде приложено правото на Съюза. Т.е. ако българският съдия има съмнения, че националната разпоредба противоречи на правото на Съюза, преди да се обърне към Конституционния съд, трябва да отправи преюдициално запитване до Съда в Люксембург. Ако Съдът на ЕС приеме, че е налице противоречие с правото на Съюза, сезирането на Конституционния съд ще е излишно.

Съдът в Люксембург започва своя анализ, припомняйки основната цел на отправен преюдициален въпрос, а именно националният съд да получи полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. След това, Съдът напомня някои основни принципи и изисквания на правото на Съюза, а именно че чрез преюдициалните въпроси се цели установяването на диалог между Съда и юрисдикциите на държавите членки, така че да се осигури еднообразното тълкуване на правото на Съюза, като по този начин се гарантира неговата безпротиворечивост и пълното му действие. В този смисъл, съдилищата на национално равнище разполагат с възможно най-широката възможност и дори със задължението да сезират Съда във всеки един момент от производството. Не би трябвало да съществуват национални норми, възпрепятстващи това право или изпълнението на това задължение. Ако такава норма все пак съществува, то тя не би следвало да бъде прилагана от националните юрисдикции.

Що се отнася до принципа на предимство на правото на Съюза, Съдът подчертава, че е от компетентността на националните юрисдикции да преценят съответствието на националното право, в конкретния случай - на разпоредбите за определянето на паричната стойност на наркотичните вещества, с правото на Съюза, без да е необходимо да сезират Конституционния съд на своята държава. Според Съда, както чл. 267 ДФЕС, така и принципът на предимство на правото на Съюза допускат правна уредба на държава членка, която поставя допустимостта на сезирането от национална юрисдикция на Конституционния съд в зависимост от представянето от тази юрисдикция на аргументирана преценка на последиците от действието на правото на Съюза спрямо националните разпоредби, за които счита, че могат да бъдат противоконституционни.

Съдът счита, че тези условия за сезиране на Конституционния съд на съответната държава членка по никакъв начин не ограничават възможността на другите национални юрисдикции да сезират Съда на ЕС с преюдициално запитване, нито забавят такова преюдициално запитване. Напротив, посочените условия за сезиране сами по себе си могат да подтикнат националните юрисдикции, когато възнамеряват да поискат да се упражни контрол за конституционосъобразност на национална разпоредба, да приложат най-напред правото на Съюза, без да ги възпрепятстват да упражнят правото си или да изпълнят задължението си да сезират Съда с преюдициално запитване. Следователно, целта на тези условия е да насърчат упражняването на правата и изпълнението на задълженията, произтичащи от чл. 267 ДФЕС, както и спазването на принципа на предимство на правото на Съюза в националния правен ред.

Съдът заключава, припомняйки своята съдебна практика, според която, ако Конституционен съд е сезиран с искане за упражняване на контрол за конституционосъобразност на национална разпоредба, която попада в приложното поле на правото на Съюза, този съд по принцип е длъжен да сезира Съда с преюдициално запитване, когато пред него бъде повдигнат въпрос относно тълкуването на правото на Съюза или валидността на акт от вторичното право.

В случай, че определена разпоредба от вторичното право на Съюза, така както е тълкувана от Съда, нарушава задължението за зачитане на националната идентичност на държавата членка, този Конституционен съд трябва да спре производството по делото и да сезира Съда с преюдициално запитване, за да се прецени валидността на съответната разпоредба с оглед на чл. 4, пар. 2 ДЕС, доколкото единствено Съдът е компетентен да установява невалидността на актове на Съюза. Освен това, при положение че Съдът има изключителната компетентност да определя окончателното тълкуване на правото на Съюза, Конституционният съд на държава членка няма основание да приеме, че Съдът е постановил решение извън рамките на своята компетентност и вследствие на това да откаже да изпълни решение, постановено от Съда в преюдициално производство.

Накрая Съдът на ЕС констатира, че процесуалните изисквания пред българския Конституционен съд са напълно в съответствие с тези, отнасящи се до чл. 267 ДФЕС, принципа на предимство на правото на ЕС и чл. 94, буква б) от Процедурния правилник на Съда и категорично потвърждава правилността на условията за допустимост на искания за сезиране на Конституционния съд от националните съдилища на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията, както и неговата съдебна практика по този въпрос.